海府行复决〔2020〕3号
2020-09-30 16:51:00 来源: 海口市司法局 打印

申请人:周某,男,XXXXXXXX日出生

住所地:海口市美兰区

被申请人:海口市综合行政执法局

住所地:海口市秀英区长滨路第二办公区15号楼

法定代表人:陈积卫,局长

 

申请人周某不服被申请人作出的《行政处罚决定书》(海综执法桂土决字〔2019〕X号)和(海管桂土执决字〔2019〕XX号),以下简称《X号处罚决定书》和《XX号处罚决定书》,于2019年12月27日向本机关申请行政复议,本机关依法予以受理并延期审理,案件现已审查终结。

申请人请求:依法撤销X号处罚决定书》和《XX号处罚决定书》。

申请人称:一、申请人对涉案宗地的使用不属于非法占用土地,而是根据桂林洋经济开发区管委会(以下简称:“开发区管委会”)领导的指示由桂林洋农场作出的行政行为,目的是为了避免土地资源被非法占用而流失,因此不应接受处罚。申请人作为桂林洋经济开发区兴洋管理区的职工,为了保护农场国有土地不被非法侵占,经桂林洋开发区兴洋管理区请示,开发区管委会讨论通过,将涉案宗地设为橡胶林带地、荒地改造试验基地,并由兴洋管理区将该地租给申请人。由于多年来周边村民一直通过各种方式侵占该涉案宗地,申请人根据桂林洋农场场务会议纪要(〔2017〕19号)和2017 年9月15日农场场务会议要求,在该涉案宗地上修建围墙安装桩柱,但申请人安装的桩柱多次遭周边村民破坏。申请人根据桂林洋农场的要求对部分区域进行了硬化,用于盆景花卉种植,所需费用均由申请人垫付,不属于非法占地行为。二、申请人未履行土地用途变更手续的原因是没有相关部门告知,因此不能认为申请人擅自改变土地用途。申请人于2016年12月承包该涉案宗地,承包时该地属于林带地和荒地。该涉案宗地中约9.6亩是2017年12月被调整为永久性农田的,但在调整为永久性农田之前,并没有相关部门告诉开发区管委会,也没有部门告知申请人。三、被申请人对申请人作出的《X号处罚决定书》和《XX号处罚决定书》属于程序违法。被申请人作出处罚决定前没有组织行政机关的负责人集体讨论决定也没有先向申请人送达《责令改正违法通知书》,直接就下达处罚决定。同时,被申请人作出的X号处罚决定书已经超期,都属于程序违法。综上,该处罚决定事实不清,程序违法,应予以撤销。

被申请人称:X号处罚决定书》的查处地块位于(地块编号:229-1、232-1号)图斑核查范围内,执法部门于2019年7 月10日展开立案调查。经核查2018年度土地利用现状地类图,土地地类为村庄、公路用地、农村道路、其他草地、其他园地,为农用地;套合比对多规合一地类图,项目地块占用农用地4.85亩,建设用地和未利用地2.2亩,申请人所建驾校训练场项目用地不符合现状地类用途,且大部分不符合多规用途,违反了《中华人民共和国土地管理法》第二、第四、第四十三、第四十四条和《海南经济特区土地管理条例》第二十一条的规定,依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《海南经济特区土地管理条例》第七十九条于2019年10月28日对其作出处罚;《XX号处罚决定书》的查处地块位于(地块编号:233-3号)图斑核查范围内,执法部门于9月3日展开立案调查。经查,2018年度土地利用现状地类图,土地地类为旱地、其他园地、有林地,为农用地;套合比对多规合一地类图,项目地块占用农用地2.63亩,建设用地13.22亩,申请人所建驾校训练场项目用地不符合土地利用现状地类用途,且部分不符合多规用途,违反了《中华人民共和国土地管理法》第二、第四、第四十三、第四十四条和《海南经济特区土地管理条例》第二十一条的规定,依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《海南经济特区土地管理条例》第七十九条于2019年10月28 日对其作出处罚。申请人在复议申请书中,提及以被申请人对于较重的行政处罚未组织行政机关的负责人集体讨论决定与事实不符,该案已按较重的行政处罚的程序进行集体会签。因申请人违法使用土地面积较大,已严重破坏土地耕作层,且申请人不主动配合调查且通知后多次拒绝签收相关文书,影响了案件的查处进程。为核清违法事实,本案中经办人已按程序办理《延长调查时间呈批表》,不存在申请人提到不按规定的时间作出处罚的情况。被申请人已按执法程序分别于2019年7月12日、9月4日对申请人下达《责令限期改正通知书》(海综执法桂土改字〔2019〕8号)和(海综执法桂土改字〔2019〕15号),责令当事人自我纠正和改正其违法行为,因其违法事实清楚,且未能在限期内改正,被申请人依法作出《X号处罚决定书》和《XX号处罚决定书》,不存在申请人提及作出处罚决定前,没有向申请人送达《责令改正违法通知书》,直接就下达处罚决定的情况。申请人在申请书中提到对部分区域进行硬化是根据开发区管委会领导的指示由原桂林洋农场作出的行政行为,目的是为了避免土地资源被占用流失为由申请撤销处罚,缺乏事实和法理依据。根据《中华人民共和国土地管理法》第四条的规定,国家实行土地用途管制制度和需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地。申请人使用海经院东门南乡天桥东号段的林地带和开荒地,虽然签订了土地租赁合同,但合同条款明确约定土地用于花卉生产,不得他用;该地块土地地类为村庄、公路用地、农村道路、其他草地、其他园地、旱地和有林地,属农用地,土地现状不符合土地地类用途,根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定,建设占用土地,涉及农用地转为建设用地的,应办理农用地转用审批手续,需由海口市人民政府审批。申请人的项目用地既改变了租赁土地的用途,又违反了非农建设应当办理农用地转用审批手续的规定,已构成违法占用土地的行为。即使是原桂林洋农场也无职权审批同意申请人可以改变土地用途用于项目建设,何况申请人签订的《土地租赁合同》已明确所承租的土地用于花卉种植。综上,申请人请求撤销《X号处罚决定书》和《XX号处罚决定书》缺乏事实和法律依据,被申请人作出以上行政处罚行政执法主体合法,认定事实清楚,证据确凿,适用法律准确,处罚与违法情节相当,请求复议机关维持《X号处罚决定书》和《XX号处罚决定书》。

经审理查明:申请人分别于2016年10月28日和2018年9月28日与海口桂林洋经济开发区兴洋管理区签订《土地租赁合同》和《土地租赁合同补充协议》,租赁涉案宗地共60.18亩用于花卉生产。2017年3月起,申请人逐渐清除租用种植地上的植物和平整场地并对部分区域进行水泥硬化,改建成A区和B区两块区机动车驾驶员训练场地。2019年7月11日、9月2日被申请人根据土地卫片执法监督检查发现申请人占用桂林洋经济开发区的土地(地块编号:229-1、232-1、233-3号)建设机动车驾驶员训练场项目,遂立案调查。经实地勘查,《X号处罚决定书》中涉案宗地占地总面积为4748.23平方米,水泥硬化占地面积4702.12平方米,建筑物占地面积132.06平方米;XX号处罚决定书中涉案宗地占地总面积为10566.9平方米,水泥硬化占地面积8949.64平方米,建筑物占地面积101.11平方米。经对比《海口市土地利用现状局部图》《土地利用现状局部图》和《海口市永久基本农田保护局部图》,《X号处罚决定书》涉案宗地(地块编号:229-1、232-1号)利用现状地类为村庄、公路用地、农村道路、其他草地、其他园地,农用地面积共计4.94亩,建设用地面积共计0.84亩,未利用地面积1.27亩;该地块规划用途为:Ⅳ级保护林地、健康教育园区、其他农用地、园地和自然保留地,符合多规用途建设用地面积0亩,不符合多规用途非农建设用地面积7.05亩。《XX号处罚决定书》中涉案宗地(地块编号:233-3号)土地利用现状地类为旱地、其他园区、林地,农用地面积15.85亩,该地块规划用途为:公路用地、健康教育园区、Ⅳ级保护林地、一般耕地,符合多规用途建设用地面积13.22亩,不符合多规用途非农建设用地面积2.63亩。被申请人分别于2019年7月12日和9月4日向申请人送达《责令改正违法行为通知书》《责令停止违法行为通知书》《协助调查通知书》和《接受调查通知书》。为核清违法事实,被申请人经延期调查并经集体会审后,认定申请人的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四条、第四十三条等法律规定,已构成非法占地,拟根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《海南经济特区土地管理条例》第七十九条和参照《海南省国土资源行政处罚裁量标准》(琼国土资执字〔2017〕31号)的规定对申请人作出处罚。2019年9月23日,被申请人向申请人送达《行政处罚告知书》,告知申请人如对认定的违法事实、处罚依据及处罚内容等有异议,可在接到告知书之日起3个工作日内向被申请人提出陈述、申辩或听证申请。同年10月28日,被申请人作出《X号处罚决定书》和《XX号处罚决定书》并送达申请人。《X号处罚决定书》决定:对不符合多规用途的土地,限期5日内自行拆除在未经批准擅自改变土地用途的土地上新建水泥硬化设施及建筑物,即拆除4702.12平方米硬化设施和132.06平方米的建筑物(含1间1层简易建构筑物和2间1层框架结构房屋),恢复土地原状。对该项目共处罚款266001.35元。项目不符合多规用地面积4702.12平方米,其中,土地现状性质为建设用地、未利用地1466.67平方米(2.2亩)的土地按平方米5元处罚,即处罚款7333.35元;土地利用现状性质为农用地3233.35平方米(4.85 亩)的土地按每平方米80元,即处罚款258668元。《XX号处罚决定书》决定:责令退还未经批准擅自改变土地用途的土地;对符合多规用途的没收未经批准擅自改变土地用途的土地上新建的建筑物和其他设施,即8813.37平方米(13.22亩) 用地上的硬化设施;按项目占用符合多规用地面积8813.37平方米处以每平方米20元的罚款,计处罚176267.4元;对不符合多规用途的限期5日内自行拆除在未经批准擅自改变土地用途的土地上新建水泥硬化设施及建筑物,即拆除1753.34平方米硬化设施和占地面积101.11平方米的建筑物(1 间1层简易建构筑物),恢复土地原状;五是对占用不符合多规用地面积1753.34平方米(2.63亩) 处以每平方米80元的罚款,即处罚140267.2元。以上罚款共计316534.6元。申请人不服《X号处罚决定书》和《XX号处罚决定书》,于2019年12月27日向本机关申请行政复议,本机关依法予以受理。

上述事实有下列证据证明:《土地租赁合同》《土地租赁合同补充协议》《违法线索登记表》(海综执法桂土登字〔2019〕8号)(海综执法桂土登字〔2019〕15号)、《协助调查通知书》〔(桂)NO.2019008〕〔(桂)NO.2019015〕、《责令停止违法行为通知书》(海综执法桂土停字〔2019〕第8号)(海综执法桂土停字〔2019〕第15号)、《案件立案呈批表》(桂土执立字:2019008号)(桂土执立字:2019015号)、《现场勘测笔录》《询问笔录》《责令改正违法行为通知书》(海综执法桂土改字〔2019〕8号)(海综执法桂土改字〔2018〕15号)、《国土资源违法案件调查报告》《海口桂林洋经济开发区综合行政执法大队重大事项集体会签表》《违法案件处理决定呈批表》《行政处罚告知书》(海管桂土执告字〔2019〕8号)(海管桂土执告字〔2019〕15号)、《送达回证》《行政处罚决定书》(海综执法桂土决字〔2019〕X号)(海管桂土执决字〔2019〕XX号)、《海口市美兰区2018年度土地卫片执法监督检查疑似违法用地229-1、233-3号地块现状示意图》《海口市美兰区2018年度土地卫片执法检查地块(实际用地界线)多规合一地类面积统计表》《海口市美兰区2018年度土地卫片执法核查地块(实际用地界线)土地利用现状(2017版)地类面积统计表》《海口市美兰区2018年度土地卫片执法检查地块(实际用地界线)土地利用总体规划地类面积统计表》《海口市多规合一示意图》(美兰区229-1号地块)(美兰区233-3号地块)、《演丰镇土地利用总体规划(2010-2020年)局部图(美兰区229-1号地块)(美兰区233-3号地块)》、《海口市土地利用现状局部图(美兰区229-1号地块)(美兰区233-3号地块)》、《海口市永久基本农田保护局部图(美兰区229-1号地块)(美兰区233-3号地块)》、《海口市2018年度土地卫片执法监督检查工作影像图(美兰区229-1号地块)(美兰区233-3号地块)》等。

本机关认为:一、被申请人作出《X号处罚决定书》和《XX号处罚决定书》认定事实清楚,适用法律依据正确。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款“建设占用土地,涉及农用地转为建设用地的,应当办理农用地转用审批手续”的规定,任何单位和个人使用土地,涉及农用地转为建设用地的,必须经有审批权的行政机关依法审批后才能使用,否则属于非法占用土地。本案申请人在未依法办理建设项目用地审批手续的情况下即占用土地进行项目建设并改变土地用途的行为,违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定,构成非法占地行为。申请人主张其对租赁涉案宗地的部分区域进行硬化是开发区管委会领导的指示原由桂林洋农场作出的行政行为,目的是为了避免土地资源被非法占用而流失。申请人将该涉案地块改建成机动车驾驶员训练场地,违反了非农建设应当办理农用地专用审批手续的规定,原桂林洋农场无职权审批同意申请人可以改变土地用途用于项目建设,其行为已构成非法占地。根据申请人与桂林洋经济开发区兴洋管理区签订的《土地租赁合同》约定租赁土地用途应为花卉生产,而申请人将涉案宗地建设成机动车驾驶员训练场已实际改变了合同约定的土地用途因此,对申请人的该项主张不予支持。申请人未经批准擅自将农用地进行非农建设,已擅自改变土地用途。被申请人依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条等规定作出X号处罚决定书》和《XX号处罚决定书》,认定事实清楚,适用法律依据正确。

二、关于被申请人作出《X号处罚决定书》和《XX号处罚决定书》的程序是否违法的问题。被申请人分别于2019年7月11日和9月3日对涉案宗地进行立案调查,于2019年7月12日和2019年9月4日向申请人送达《责令改正违法行为通知书》《责令停止违法行为通知书》《协助调查通知书》和《接受调查通知书》,但申请人多次拒绝签收相关文书且不主动配合调查,被申请人于2019年9月6日作出延长调查决定并于9月9日按照较重行政处罚的程序进行重大事项集体会审。2019年9月23日,被申请人向申请人送达《行政处罚告知书》,告知申请人如对认定的违法事实、处罚依据及处罚内容等有异议,可在接到告知书之日起3个工作日内向被申请人提出陈述、申辩或听证申请。同年10月28日,被申请人作出《X号处罚决定书》和《XX号处罚决定书》并送达申请人,被申请人作出的处罚决定程序合法。

综上所述,被申请人作出的《X号处罚决定书》和《XX号处罚决定书》认定事实清楚,适用法律依据正确,程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项之规定,维持被申请人作出的《行政处罚决定书》(海综执法桂土决字〔2019〕X号)和(海管桂土执决字〔2019〕XX号

如对本决定不服,可在收到本决定之日起15日内依法向人民法院提起行政诉讼。                




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