申请人：海口市秀英区西秀镇某村民委员会

住所地：海口市秀英区西秀镇

法定代表人：林某某，村委会主任

被申请人：海口市秀英区人民政府

住所地：海口市秀英区秀华路2号

法定代表人：吴腾越，副区长

第三人：海口市秀英区西秀镇长德村民委员会

住所地：海口市秀英区西秀镇长德村

法定代表人：林诗冠，村委会主任     

申请人对被申请人海口市秀英区人民政府于2019年10月18日作出的《土地权属争议处理决定书》（秀府决字〔2019〕X号）不服，于2019年12月10日向本机关申请行政复议，本机关依法予以受理。因案情复杂，于2020年3月11日延期审理。案件现已审理终结。

申请人请求：撤销海口市秀英区人民政府作出的《土地权属争议处理决定书》（秀府决字〔2019〕X号，以下简称“《X号决定书》”）。

申请人称:一、被申请人作出的《X号决定书》认定事实不清乃至错误。（一）《X号决定书》系对土地进行确权，但该决定书并没有查明所争议土地的坐标、四至等基本事实，属于认定事实不清，标的物不明确。（二）争议土地应归申请人新海村所有，第三人长德村对此权属主张并无事实依据。1998年7月23日，海口市人民政府作出的《关于秀英区干沟以北土地林木确权的处理决定》（海府〔1998〕45号，以下简称《45号决定》）确认：长德村对干沟以北、海军公路以西、长新路东北，北至海边范围内的土地不拥有集体土地所有权和使用权。第三人对该决定不服，向海口市秀英区人民法院提起诉讼。此后海口市秀英区人民法院作出（2000）秀行初字第1号行政判决书对《45号决定》予以维持。根据《海南省土地权属确定和争议条例》第二十六条之规定，人民政府和司法机关处理权属争议的处理决定书和判决书系确定土地权属的依据，而上述处理决定书和判决书也已经排除了长德村对争议土地权属的请求权基础。（三）第三人提交的证据违反相关法律规定，不具有证据能力，亦无法律效力。虽然第三人提交1985年的《土地承包经营权证》为其第一轮承包给村民的耕作地，但根据《土地承包法》第二条和第四条之规定，被承包的土地指的是农民集体所有或国家所有依法由农民集体使用的土地。在土地权属尚未确认之前, 上述《土地承包经营权证》确认土地承包经营权归长德村村民所有违反土地管理的相关法律规定，这也是第二轮土地承包时将此错误的认定予以纠正的原因，故第三人提交的《土地承包经营权证》因不具备合法性而无法律效力。然而，被申请人既认为第三人提交的证据已无法律效力，仍自相矛盾地依据该等没有法律效力的证据作出长德村村民曾在此土地耕作使用的事实认定属于认定事实错误。（四）无论是从历史渊源还是实际使用上来看，土地的权属应确认归申请人所有。争议地块距离新海村较近，一直由申请人村民使用。申请人分别于2006年11月7日和于2013年4月14日曾向海口市国土资源局呈报了《关于土地权利的承诺书》和《关于土地权属的意见》，均主张133.31亩土地的权属归申请人集体所有。2012年5月18日，申请人将与争议土地同处的D地块内约132亩土地发包给本村材民孔祥志、孔令旺和麦光利等人。承包人修建围墙以确定使用土地的边界，现场仍有修建完整的围墙足以证明本村村民一直都在实际使用争议土地，而耕作并不是本村村民合理使用争议土地的唯一方式。相较于第三人，申请人距离该争议土地更近。在2004年政府征用申请人土地修建滨海西路时，已将周围的土地确权给申请人，故无论从使用现状亦或是距离远近的角度而言，争议土地均应确认归申请人所有。二、被申请人作出的《X号决定书》适用法律法规及规范性文件错误。根据《海南经济特区土地管理条例》第七条“土地和土地使用权争议，争议各方没有证据证明土地归属，又调解不成的，由县级以上人民政府根据具体惰况决定其归属”之规定，只有申请人与第三人双方均没有证据证明土地归属时，被申请人方可根据具体情况决定土地的权利归属。但本案中，第三人未能提供具有法律效力的证据证明土地归其所有；申请人却提供相关证据排除了第三人对争议土地权属的请求权基础，也证明了申请人对争议土地的历史使用情况和使用现状。故根据《海南省土地权属确定和争议条例》第二十六条之规定，争议土地应确认归申请人所有，不归第三人所有具有事实依据和法律依据。然而，《X号决定书》却将争议土地一分为二，申请人及第三人双方各自所有13.21亩，显系适用法律法规及规范性文件错误。在《X号决定书》中，只是笼统地将争议土地一分为二，申请人及第三人双方各自所有13.21亩，并没有指明申请人应占土地的位置、坐标及四至，也系因为被申请人没有查清本案基本事实，导致其适用法律错误，做出的决定也无法得到执行。三、被申请人作出的《X号决定书》程序违法。根据《海南省土地权属确定和争议条例》第四十一条之规定，西秀镇人民政府及秀英区农村土地权属纠纷调处办公室决定受理本案时，应于决定受理本案之日起七日内将申请书副本送达被申请人。然而，申请人至今尚未收到该申请书，其合法权利受到被申请人程序性违法的严重损害。

综上所述，争议土地全部归属申请人所有具有事实与法律依据，被申请人作出的土地权属争议处理决定认定事实不清乃至错误且缺乏法律依据，程序违法，严重损害了申请人合法权益，应予撤销。

被申请人称：一、关于申请人认为《X号决定书》认定事实不清乃至错误的问题。申请人与第三人均主张的72.78亩土地，位于滨海大道以南，根据原海口市国土资源局秀英分局出具的《新海学校（72亩）项目拟选址权属确认（意见）图》及《关于更正海口市秀英区西秀镇新海学校项目拟用地权属情况确认的复函》（秀英土资字〔2019〕30号），在其72.78亩土地中，国有土地面积46.36亩，余下26.42亩土地实际为申请人与第三人争议地。该26.42亩争议地坐落在《45号决定》附图图斑所标明D地块中的未确权133.31亩土地范围内，第三人有权利提出主张。以下证据能证明第三人曾在133.31亩土地上耕作使用过：2005年6月12日第三人与村民林诗冠签订的《土地租赁合同书》及镇项目办出具的《分户测量图》，有第三人林诗冠建设经营的“海口秀英林诗冠养殖场”坐落在该地块上。第三人村民林诗冠的《土地承包经营权证》属1998年颁发，上面记载的承包土地有部分坐落在133.31亩上，已建有一个养殖场。同时，第三人提供了《土地产量分户清册》、1985年《土地承包经营权证》。以上材料能证明第三人在133.31亩土地上耕作使用至今。虽然申请人分别于2006年11月7日和2013年4月14日向原海口市国土资源局呈报了《关于土地权利的承诺书》和《关于土地权属的意见》，但原海口市国土资源局并未作出处理结果。虽然2012年5月18日申请人与村民孔祥志、孔令旺和麦光利签订的《承包协议书》，但经被申请人调查，申请人村民实际从未在该地有效使用过。综上所述，第三人村民长期有效使用该地在前，申请人承包给本村村民使用在后，证明第三人对该宗土地进行了长期有效的管理。申请人并无充分的旁证材料印证自己的全部主张。二、关于申请人认为《X号决定书》适用法律法规及规范性文件错误的问题。被申请人认为：海口市人民政府作出的《45号决定》，明确了新海学校项目26.42亩土地在《X号决定书》之前属于尚未确权土地。新海学校项目26.42亩土地已属项目用地范围，只要厘清双方土地亩数即可，不必纠缠于具体位置。双方在新海学校项目26.42亩土地上提出的事实和理由并不能提供充分的旁证材料印证自己的全部主张，本着公平、公正、公开原则做出“各分一半”的处理决定。根据《专题会议纪要》（〔2019〕219号）会议原则上通过新海学校项目涉及新海村与长德村争议地的调处决定，即西秀镇新海村与长德村26.42亩争议地由两村平分。被申请人根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条、《海南经济特区土地管理条例》第七条和《海南省土地权属确定与争议处理条例》第三十五条作出《X号决定书》，适用法律正确。三、关于申请人认为被申请人作出的《X号决定书》程序违法的问题。申请人与第三人对此宗地权属争议已久，两村亦多次自行协商未果。新海学校项目启动后，被申请人多次组织双方进行调解，但双方分歧过大，调处未成功。申请人和第三人双方均未根据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第三十七条之规定向镇政府或被申请人提交书面申请书。为了解决问题，被申请人于2019年7月9日出具《关于新海学校项目涉及长德村与新海村土地权属争议问题的通知》，通知申请人与第三人提交书面申请书及证据材料。被申请人于2019年7月1日分别出具《土地权属举证通知书》（秀土调办〔2019〕13号）、（秀土调办〔2019〕14号），通知申请人与第三人提供证据材料。被申请人于 2019年7月30日在镇项目办送达争议双方的举证材料，申请人以“主张土地为本村集体所有，由上级政府调处，不收长德村材料"为由拒收。被申请人于2019年8月2日出具《调查笔录通知书》（秀土调办〔2019〕22号）,通知第三人村民做询问笔录；于2019年8月28日出具《调查笔录通知书》（秀土调办〔2019〕28号），通知申请人村民做询问笔录。被申请人按照争议地调处程序，于2019年8月2 日出具《会议通知》（秀土调办〔2019〕21号），通知申请人与第三人在原秀英国土分局会议室召开听证会和调处会，因争议双方分歧较大，调处未成功。被申请人分别于2019年8月7日出具《会议通知》（秀土调办〔2019〕23号）《会议通知》（秀土调办〔2019〕24号）和2019年8月12日出具《会议通知》（秀土调办〔2019〕26号）、《会议通知》（秀土调办〔2019〕27号），通知争议双方召开调处会，再次因争议双方分歧较大，调处未成功。因此，根据调处工作程序，被申请人已向双方当事人送达《土地权属举证通知》《调查笔录通知》《听证会议通知》及三次《会议通知》，并有送达回证和会议记录可以证实。因申请人自始至终未曾主动提交书面申请书及举证材料，被申请人已由通知申请人提交，并告知权利和义务。《X号决定书》程序合法、符合法律规定。

综上，被申请人作出的《X号决定书》认定事实淸楚,使用法律正确、程序合法，请求行政复议机关予以维持。

第三人未提出书面意见。

经审理查明：本案争议地位于滨海大道以南，争议面积17613.33平方米（合26.42亩），属新海学校项目征地72.78亩范围内。1998年7月23日，海口市人民政府作出的《45号决定》确认决定附图中图斑所标明A、B、D地块的权属问题，依照法律规定另行处理，干沟以北、海军公路以西、长新路东北，北至海边范围内的土地（图斑标明的地块外）属于国家所有，长德村不享有所有权和使用权。第三人对此提起行政诉讼，2000年8月22日，经海口市秀英区人民法院作出《行政判决书》〔2000〕秀行初字第1号，维持《45号决定》判决。申请人不服并上诉后，2001年4月3日，海口市中级人民法院作出《行政判决书》（〔2001〕海中法行终字第1号），维持（〔2000〕秀行初字第1号）判决。图斑所标明D地块面积共550.28亩，其中371.37亩市政府已确权，滨海西路征用45.6亩土地，剩余133.31亩土地未确权，26.42亩争议土地坐落于133.31亩未确权土地上。2005年6月12日，第三人将D地块中的部分土地承包给本村村民林诗冠耕作使用，并签订《土地租赁合同书》；2012年5月18日，申请人将D地块中的约132亩土地承包给本村村民孔祥志、孔玲旺和麦光利耕作使用，并签订《承包协议书》。申请人于2006年11月7日，向原海口市国土资源局呈报了《关于土地权利的承诺书》，于2013年4月14日向海口市国土资源局呈报了《关于土地权属的意见》报告函，主张133.31亩的权属归申请人集体所有，但原海口市国土资源局并未对申请人提出的主张作出处理结果。被申请人于2019年8月2日出具《调查笔录通知书》，对第三人村民王祥声做询问笔录并勘查现场，第三人村民王祥声耕作使用的土地坐落在图斑标明D地块的133.31亩土地上，于2019年8月29日向第三人村民林诗冠做询问笔录并勘查现场，第三人村民林诗冠承包土地分别坐落在46.36亩国有土地和图斑标明D地块的133.31亩土地。被申请人于2019年8月28日出具《调查笔录通知书》，对申请人村民孔祥志、孔令旺和麦光利做询问笔录，认定新海村村民孔祥志、孔令旺和麦光利虽然与新海村承包该132亩土地并签订《土地租赁合同书》（132亩承包地与图斑标明D地块的133.31亩土地同属一宗地），但实际从未在该地耕作使用过。被申请人曾组织双方调处，但因争议双方分歧较大，调处未成功。2019年10月18日，被申请人作出《X号决定书》，决定“该争议地位于滨海大道以南，争议面积17613.33平方米（合26.42亩）的土地，13.21亩土地权属归长德村集体所有，13.21亩土地权属归新海村集体所有”。申请人不服被申请人的上述具体行政行为，于2019年12月10日提起行政复议，本机关依法予以受理。

以上事实有申请人组织机构代码证、法定代表人身份证明、《海口市秀英区人民政府土地权属争议处理决定书》（秀府决字〔2019〕X号）、《新海村委会关于土地权利的承诺书》、《海口市国土资源局关于征询土地权属的通告》（海土资秀英字〔2013〕55号）、《新海村委会关于土地权属的意见》、《新海村委会关于新海学校征用土地涉及争议问题的举证材料报告》、《新海村委会关于新海学校项目用地权属争议问题的回复报告》、《海口市人民政府关于秀英区干沟以北土地林木确权的处理决定》（海府〔1998〕45号）、《海口市秀英区人民法院行政判决书》（〔2000〕秀行初字第1号）、《海南省海口市中级人民法院行政判决书》（〔2001〕海中法行终字第1号）、《土地权属举证通知书》（秀土调办〔2019〕13、14号）、新海村委会《承包协议书》、《长德村委会主张土地权属的申请书》、长德村委会《承包土地使用证》（1985年）、长德村委会《土地租赁合同书》、《海口冠芳综合养殖专业合作社营业执照》、《海口秀英林诗冠养殖场营业执照》、《调查笔录通知书》（秀土调办〔2019〕22、28号）、《会议通知》（秀土调办〔2019〕23号、24号、26号、27号）、《听证会议通知》（秀土调办〔2019〕21号）、《秀英区政府专题会议纪要》（2019年10月9日）、土地权属争议案件听证笔录、土地权属争议案件调处笔录、土地权属争议案件询问笔录、土地现场照片等证据证实。

本机关认为：一、被申请人作出的《X号决定书》认定事实清楚。被申请人在收到双方对争议土地权属的申请后，实地进行调查、组织双方进行调处，经被申请人调查询问并勘查现场，根据第三人村民林诗冠承包土地分别坐落在46.36亩国有土地和图斑标明D地块的133.31亩土地上、第三人村民王祥声耕作使用的土地坐落在图斑标明D地块的133.31亩土地上、申请人与村民孔祥志、孔令旺和麦光利与申请人承包的132亩土地并签订《承包协议书》（132亩承包地与图斑标明D地块的133.31亩土地同属一宗地）等相关事实，依据《海南经济特区土地管理条例》第七条“土地和土地使用权争议，争议各方没有证据证明土地归属，又调解不成的，由县级以上人民政府根据具体惰况决定其归属”之规定，被申请人在调查清楚事实的情况下，作出《X号决定书》〔2019〕2号决定将争议土地一分为二，新海村及长德村双方各自所有13.21亩，认定事实清楚，证据充分。

二、被申请人作出的《X号决定书》程序合法。根据《海南省土地权属确定和争议条例》第四十一条之规定，被申请人决定受理该案时，将受理该案的决定书和第三方申请书、证据材料送达申请人，对争议地的使用情况等相关事实进行调查，并组织争议双方进行调解，在调处不成的情况下，被申请人作出《X号决定书》，程序合法。

三、被申请人作出的《X号决定书》适用法律依据正确。被申请人经对争议地进行调查，在组织双方调解无效的情况下，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《海南经济特区土地管理条例》第九条第二款和《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十六条之决定作出《X号决定书》，适用法律依据正确。

综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，本机关决定如下：维持被申请人于2019年10月18日作出的《土地权属争议处理决定书》（秀府决字〔2019〕X号）。            

如对本决定不服，可在收到本决定之日起15日内依法向人民法院提起行政诉讼。