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海口市司法局关于《海口市政府立法项目委托起草管理办法(征求意见稿)》公开征求意见的通知
2021-08-26 15:29:00 来源: 市司法局 【字体:   打印

海口市司法局关于《海口市政府立法项目委托起草管理办法(征求意见稿)》公开征求意见的通知

 

《海口市政府立法项目委托起草管理办法》为2021年市政府规章审议项目,我局起草了《海口市政府立法项目委托起草管理办法(征求意见稿)》。为增强立法的公开性和透明度,提高立法质量,现将《海口市政府立法项目委托起草管理办法(征求意见稿)》及起草说明予以公布,广泛征求社会各界意见。有关单位和个人可以在2021926日前,可以通过以下方式提出意见:

 1.通过信函方式邮寄至:海口市秀英区长滨一路海口市政府第二办公区16号楼北楼一层海口市司法局立法科,邮编570135。

  2.通过电子邮件发送至:linhong8@haikou.gov.cn。

 

附件:1.海口市政府立法项目委托起草管理办法(征求意见稿)

2.关于《海口市政府立法项目委托起草管理办法(征求意见稿)》的起草说明

 

 

                      海口市司法局

                      2021826

 

 

 

附件1

 

海口市政府立法项目委托起草管理办法

(征求意见稿)

 

第一条【立法目的与依据】  为了健全科学民主立法机制,规范政府立法项目委托社会第三方起草工作,提高地方立法质量,根据《中华人民共和国立法法》《海口市规章制定程序规定》等有关规定,结合本市实际,制定本办法。

第二条【适用范围及概念】 本市各级政府及其部门、各开发区管理委员会(以下简称委托单位)有偿委托社会第三方(以下简称受托单位)起草地方性法规(草案)或者市政府规章(草案)的活动,适用本办法。

本办法所称社会第三方,包括教学科研单位、法律服务机构、行业协会、企事业单位或者其他社会组织。

第三条【原则】  委托起草工作应当遵循公开透明、客观公正、公平民主、科学严谨、系统全面、注重实效的原则。

第四条【部门职责】  地方性法规草案、政府规章草案的牵头起草部门作为委托单位,承担立法项目委托起草的各项工作,主动协调沟通市政府司法行政机关等相关部门,确保委托事项依法有序推进。

市政府司法行政机关负责指导、协调本市立法项目委托起草工作。

有关单位及个人,应当配合做好立法项目委托起草工作。

第五条【经费保障】  委托起草工作所需经费由同级政府财政预算予以保障,委托单位经费使用情况接受财政、审计等部门的监督。

第六条【委托起草的条件】 委托起草的政府立法项目应当符合下列条件:

(一)涉及人民群众重大利益调整,且法律关系复杂的立法项目;

(二)专业性、技术性较强,需要深入调研、论证的;

(三)各方意见分歧较大的。

第七条【受托单位的条件】  受托单位应当符合以下条件:

(一)依法设立,具有独立承担民事责任的能力;

(二)有立法工作的实践经验或者研究成果;

(三)有三名以上熟悉政府立法工作、具备立法专业知识和技能、政策评估能力的人员;

(四)在相关领域具有一定的代表性和权威性;

(五)三年内无违反违规情形且良好信誉的;

(六)其他法定的条件。

委托单位应当优先选择立法实践经验丰富、工作表现优秀的单位和团队承办起草工作。委托单位可以根据需要,委托一个或多个单位承办起草工作,并明确牵头承办单位和协助承办单位的职责。

委托单位不得委托与其有上下级隶属关系的单位承办起草工作。

第八条【公平委托和委托协议】  委托单位应当采取公开择优的方式选择社会第三方,委托费用应当按照国家、省市的有关规定使用,符合政府采购标准的应当通过政府采购方式进行。

委托单位与受托单位应当签订书面协议,并在协议中明确委托事项、质量要求、办理期限、委托费用、交付验收、资金结算方式、双方权利义务和违约责任等内容。

第九条【委托单位的义务】  委托单位应当对受托单位起草工作进行指导,提供必要的工作便利,并在立法工作中履行下列职责:

(一)指派熟悉业务的工作人员联系、监督、指导起草工作; 

(二)组织开展立法调研和征求意见工作,召开立法座谈会、论证会、听证会;

(三)如实提供本部门职责范围内有关信息和资料;

(四)对受托单位提交的工作成果进行修改完善;

(五)协调联系立法审查单位、立法审议机关以及其他有关部门,协助受托单位与有关部门进行沟通、协调; 

(六)汇报、说明立法项目的起草过程、主要内容和依据等有关情况;

(七)按照立法审查单位、立法审议机关提出的审查意见及时修改完善;

(八)其他应当履行的职责。

第十条【受托单位的义务】  受托单位应当按照委托起草协议开展起草工作,并按期提交阶段性工作报告和草案文本。

受托单位应当全程参与立法项目的调研、论证、审查、审议等活动,协助委托单位汇报立法项目的起草过程、主要内容和依据等有关情况,协助立法审查单位修改完善送审稿以及议案稿的内容。

未经委托单位同意,不得将委托事项转委托其他组织或个人。

第十条【受托单位提交的材料】  受托单位在向委托单位提交地方性法规草案、政府规章草案文本时,应当一并提交以下材料:

(一)草案文本注释稿;

(二)起草说明;

(三)上位法和政策依据;

(四)公民、法人、其他组织和立法咨询专家的征求意见及采纳情况;

(五)调研报告及其他有关材料。

第十条【保密要求】  受托单位应当遵守保密规定,不得擅自披露承办的委托起草工作中涉及的国家秘密、商业秘密和尚未确定、公开的信息。

第十条【评估论证】  委托单位应当组织人员对委托起草的成果进行评估论证,委托起草单位可以邀请有关政府部门、人大代表、政协委员、立法咨询专家、学者以及社会组织参与评估论证座谈会

评估论证主要内容是接受委托的社会第三方起草的立法项目草案文本和按照本办法第十二条规定提交的材料。

第十条【验收流程】  委托单位对受托单位提交的市政府规章起草工作成果进行评估论证同意后,报请市政府转市政府司法行政机关审查的,视为第一阶段验收通过;经市政府司法行政机关审查通过并提请市政府审议的,视为第二阶段验收通过;经市政府常务会议审议通过并印发实施的,视为第三阶段验收通过。

委托单位对受托单位提交的地方性法规起草工作成果进行评估论证同意后,报请市政府转市政府司法行政机关审查的,视为第一阶段验收通过;经市政府司法行政机关审查通过并提请市政府审议的,视为第二阶段验收通过;经市政府常务会议审议通过并提请市人大或者其常委会审议的,视为第三阶段验收通过;经市人大或者其常委会审议通过并报省人大常委会批准后发布的,视为第四阶段验收通过。

第十条【费用支付】  委托单位与受托单位可以约定委托起草协议签订后提前支付部分委托费用作为项目启动经费,并应当约定分阶段验收工作成果,验收通过后分期支付委托费用。

受托单位提交的工作成果因质量问题导致阶段性验收未通过的,委托单位不得向受托单位支付相应的委托费用。

因客观原因导致立法项目搁置的,委托单位应支付相应阶段的费用,并可以终止委托协议。

第十条【参照执行】  市、区政府行政规范性文件的委托起草以及地方性法规、市政府规章、行政规范性文件的调研、清理等相关委托工作,参照本办法执行。

第十条【法律责任】  委托单位及其工作人员不履行或者不正确履行起草职责,造成严重后果的,由有权机关依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

受托单位及其工作人员违反职业道德和本办法规定的,责令限期整改;造成严重后果的,应承担相应责任,违法违规情况纳入信用信息系统实施联合惩戒。

第十条【解释机关】  本办法具体应用问题由市政府司法行政机关负责解释。

十九条【施行日期】  本办法自x年x月x日起施行。

 


 

 

附件2

关于《海口市政府立法项目委托起草管理办法(征求意见稿)》的说明

 

现就《海口市政府立法项目委托起草管理办法(征求意见稿)》(以下简称《办法》)的有关情况说明如下:

一、制定的必要性

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出要“探索委托第三方起草法律法规草案”“从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化”的要求。委托第三方参与立法是十八届四中全会决定在完善立法体制方面的创新举措,对于推进开门立法,促进科学立法、民主立法和提高立法质量具有重大深远意义。近年来,我市认真贯彻落实十八届四中全会精神,政府委托立法工作不断深入开展,委托立法从无到有,从仅委托律师事务所到委托高校、研究院等多种类型单位,从仅委托起草到委托调研、起草、评估、清理等多个方面事项。据统计,从2012年至2017年7月,我市政府职能部门共委托社会第三方进行制度建设(立法)调研、起草、论证、清理等工作48件。其中,地方性法规项目24件;政府规章项目5件;规范性文件项目19件。随着我市政府委托立法工作的深入开展,委托起草过程中的一些问题也逐步显现,主要存在以下问题:一是委托单位选择第三方机构“随意性”较大,委托条件和程序不规范;二是委托单位指导支持第三方机构开展工作的主动性不够;三是委托起草协议不规范,有的协议缺乏履行义务的要求、验收交付标准等重要内容;四是第三方机构起草的送审稿容易脱离管理实际,针对性和可操作性不强,对起草工作要求和质量标准没有统一要求;五是委托单位和第三方机构的权利义务没有统一要求;六是对委托工作成果的提交、验收和付费没有统一要求。

为了解决上述存在的问题,不断探索立法项目委托的制度规范。2018年6月13日,海口市推进依法行政工作领导小组办公室印发了《海口市政府立法项目委托起草管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)。自《暂行办法》实施以来,我市政府职能部门共委托社会第三方进行制度建设(立法)调研、起草、论证、清理等工作39件。其中,地方性法规项目11件;政府规章项目14件;规范性文件项目14件。我市政府立法项目委托社会第三方起草工作委托程序和委托起草协议逐步规范,委托起草的地方性法规、规章以及规范性文件质量多有所提升,但由于立法项目委托起草工作仍存在一些问题,如委托对象选取和委托合同不够规范,委托双方沟通衔接机制不畅,立法项目出台率较低,委托成果验收流于形式等问题。加上《暂行办法》已于2019年6月13日失效,为了进一步规范管理我市政府立法项目委托社会第三方起草工作,解决实际工作中的问题,提高委托起草质量,有必要结合我市实际,起草了《办法》。

二、起草过程 

2017年7月11日至12日,市司法局(原市法制局)组织委托单位和受托单位分别召开了三次委托立法调研座谈会,邀请了近年来立法项目较多的市国土局、市市政市容委等各市政府职能部门以及接受委托立法项目较多的海南法立信律师事务所、海口物业管理协会等第三方机构参加,分别对委托事项的范围、委托对象的遴选、委托协议的签订、立法项目的进度跟踪、委托项目的验收等情况开展研讨。并通过到外省调研,借鉴外省调研经验,结合《关于印发<政府购买服务管理办法(暂行)>的通知》(财综〔2014〕96 号)等规定和各相关单位的意见建议,形成《暂行办法》,于2018年6月13日,以海口市推进依法行政工作领导小组办公室名义印发了《暂行办法》。为了及时总结《暂行办法》实施以来我市政府立法项目委托起草情况,全面分析政府立法项目委托起草成效和存在问题,提高政府立法质量和效率,2019年9月至10月,市司法局对市政府各部门立法项目委托起草工作组织开展了4场专项检查,并形成了《海口市司法局关于海口市政府立法项目委托起草工作检查情况的报告》。2021年6月,市司法局借鉴外省的先进做法和总结本市以往立法项目委托起草的经验,形成了《办法》。

三、主要依据

制定的主要依据是《中华人民共和国立法法》《海口市规章制定程序规定》《政府购买服务管理办法》《全国人民代表大会常务委员会办公厅印发<关于立法中涉及的重大利益调整论证咨询的工作规范>的通知》《全国人民代表大会常务委员会办公厅印发<关于争议较大的重要立法事项引入第三方评估的工作规范>的通知》等,同时借鉴借鉴了安徽、抚顺、贵州、湘潭、肇庆等委托立法先行城市的经验和做法

四、主要内容的说明 

(一)关于适用范围 

《办法》第二条规定,本市各级政府及其部门、各开发区管理委员会(以下简称委托单位)有偿委托社会第三方(以下简称受托单位)起草地方性法规(草案)或者市政府规章(草案)的活动,适用本办法。第十条规定,市、区政府行政规范性文件的委托起草以及地方性法规、市政府规章、行政规范性文件的调研、清理等相关委托工作,参照本办法执行。上述规定,明确本办法适用于政府立法项目委托起草工作,对于行政规范性文件的委托起草以及地方性法规、市政府规章、行政规范性文件的调研、清理等相关委托工作,参照本办法执行。之所以这样规定,主要考虑是,政府立法项目的起草工作是政府立法工作的重中之重,对政府立法项目委托起草工作的规范管理主要目的是为了在起草阶段保证起草送审稿的质量;另一方面是考虑到调研、清理等立法相关工作的要求与起草的要求不同,难以在同一文本中进行全面规定。因此,我市可先对政府立法项目委托起草进行规定,条件成熟时再逐步分别对其他情形进行规定。

(二)关于接受委托的社会第三方的确定 

《办法》第七条规定,受托单位应当符合以下条件:(一)依法设立,具有独立承担民事责任的能力;(二)有立法工作的实践经验或者研究成果;(三)有三名以上熟悉政府立法工作、具备立法专业知识和技能、政策评估能力的人员;(四)在相关领域具有一定的代表性和权威性;(五)三年内无违反违规情形且良好信誉的;(六)其他法定的条件。委托单位应当优先选择立法实践经验丰富、工作表现优秀的单位和团队承办起草工作。委托单位可以根据需要,委托一个或多个单位承办起草工作,并明确牵头承办单位和协助承办单位的职责。委托单位不得委托与其有上下级隶属关系的单位承办起草工作。第八条第一款规定,委托单位应当采取公开择优的方式选择社会第三方,委托费用应当按照国家、省市的有关规定使用,符合政府采购标准的应当通过政府采购方式进行。上述规定,设立了选择社会第三方的条件,规定了具体的方式要求,主要解决实际中委托单位选择社会第三方时选取不规范,没有条件、方式等方面的要求问题。

(三)关于委托起草协议  

在调研和检查过程中了解到,我市政府立法项目委托起草工作中存在委托起草协议不够规范,在合同条款没有细化委托双方的权利义务关系、项目阶段时间节点约定不清、缺乏成果验收标准、合同解除情形和违约责任等内容。《办法》第八条第二款规定,委托单位与受托单位应当签订书面协议,并在协议中明确委托事项、质量要求、办理期限、委托费用、交付验收、资金结算方式、双方权利义务和违约责任等内容。 

(四)关于委托单位的义务 

由于目前普遍存在委托单位将立法项目委托第三方起草后就一概不管相关事宜的现象,可能导致出现委托单位对立法项目的起草不了解、不知情的情况。为避免上述情况的发生,《办法》第九条规定,委托单位应当对受托单位起草工作进行指导,提供必要的工作便利,并在立法工作中履行下列职责:(一)指派熟悉业务的工作人员联系、监督、指导起草工作; (二)组织开展立法调研和征求意见工作,召开立法座谈会、论证会、听证会;(三)如实提供本部门职责范围内有关信息和资料;(四)对受托单位提交的工作成果进行修改完善;(五)协调联系立法审查单位、立法审议机关以及其他有关部门,协助受托单位与有关部门进行沟通、协调; (六)汇报、说明立法项目的起草过程、主要内容和依据等有关情况;(七)按照立法审查单位、立法审议机关提出的审查意见及时修改完善;(八)其他应当履行的职责。

(五)关于受托单位的义务 

《办法》第十条规定了受托单位的义务。第一款规定,受托单位应当按照委托起草协议开展起草工作,并按期提交阶段性工作报告和草案文本。第二款规定,受托单位应当全程参与立法项目的调研、论证、审查、审议等活动,协助委托单位汇报立法项目的起草过程、主要内容和依据等有关情况,协助立法审查单位修改完善送审稿以及议案稿的内容。第三款规定,未经委托单位同意,不得将委托事项转委托其他组织或个人。

(六)关于验收规定

为了提高草案质量,《办法》第十三条规定,委托单位应当组织人员对委托起草的成果进行评估论证,委托起草单位可以邀请有关政府部门、人大代表、政协委员、立法咨询专家、学者以及社会组织参与评估论证座谈会第十四条第一款规定,委托单位对受托单位提交的市政府规章起草工作成果进行评估论证同意后,报请市政府转市政府司法行政机关审查的,视为第一阶段验收通过;经市政府司法行政机关审查通过并提请市政府审议的,视为第二阶段验收通过;经市政府常务会议审议通过并印发实施的,视为第三阶段验收通过第二款规定,委托单位对受托单位提交的地方性法规起草工作成果进行评估论证同意后,报请市政府转市政府司法行政机关审查的,视为第一阶段验收通过;经市政府司法行政机关审查通过并提请市政府审议的,视为第二阶段验收通过;经市政府常务会议审议通过并提请市人大或者其常委会审议的,视为第三阶段验收通过;经市人大或者其常委会审议通过并报省人大常委会批准后发布的,视为第四阶段验收通过。

 




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